Государственно-частное партнерство: игра без правил

Несмотря на широкую практику государственно‑частного партнерства в России, федерального закона о ГЧП нет.

Несовершенство законодательной системы с одной стороны дает волю предпринимателям уходить от налогов и проворачивать многочисленные финансовые махинации. С другой же — усложняет их деятельность, поскольку законы и нормативные акты не всегда учитывают динамично меняющуюся экономическую среду и быстро проникающие в российский финансовый рынок мировые тренды. Отчего регулирование деловых отношений между бизнесом и бизнесом, бизнесом и властью вызывает много споров.

России нужен модельный закон о ГЧП

— В последнее десятилетие одним из наиболее актуальных вопросов в политической и экономической жизни страны стал вопрос о ГЧП. По прошествии времени после появления этого института стало очевидно, что государству не хватает собственных ресурсов для решения многих социально значимых задач, а бизнес начал искать новые объекты для инвестирования. Привлечение инвестиций стало приоритетной задачей для регионов, от которой зависит успешность их развития. Однако отсутствие четкого нормативного регулирования вопросов ГЧП на уровне федерации и ее субъектов привело к тому, что многие иностранные инвесторы, готовые работать на территории России, либо отказываются от этой идеи, либо заключают договоры за границей, —говорит Игорь Степанов.

Институт ГЧП сейчас активно развивается в России, но конкретного закона, насколько мне известно, регулирующего ГЧП, нет.

— На федеральном уровне закона о ГЧП нет. Основная идея тех, кто утверждает, что закон федеральный не нужен, а нужны законы о ГЧП на уровне субъектов федераций, заключается в том, что получатель инвестиций — субъекты федерации, вот пусть они сами и принимают закон и рождают модели, которые будут работать. Это дискуссионный вопрос, не могу с этим согласиться. Дело в том, что без федерального, так называемого модельного закона, наши законодатели в субъектах федерации — краях, областях, республиках, вряд ли смогут создать тот акт, который грамотно, профессионально и прозрачно регулировал бы эти отношения.

И как власти выходят из ситуации?

— Проблема основана на том, что практика ГЧП, которая активно развивается в зарубежных странах довольно успешно последние 15 лет, у нас отсутствует, а специалистов как среди чиновников, так и среди консультантов в России крайне мало. Компании, в том числе юридические, которые активно занимаются вопросами ГЧП, работают по принципу приглашения специалистов из зарубежных компаний. Но модели, которые есть в западных странах, перекладываются на нашу почву, что вызывает серьезные проблемы.

Например, какие?

— Основная — несоответствие норм законодательства субъектов федерации о ГЧП с нормами бюджетного, гражданского, административного, земельного законодательства. Написать какую‑то подробную модель и прописать гарантии, которые устроят инвесторов, крайне тяжело, потому что чаще всего это гарантии бюджетные. А наш бюджетный кодекс не дает ни инструментария, ни защиты инвестиций, поэтому проекты не идут.

А как на западе?

— Основная идея ГЧП — это все‑таки надежное партнерство не только со стороны бизнеса, но и со стороны государства. Если партнер пришел с инвестициями, он хочет знать, что все убытки должны быть ему компенсированы: так действуют на западе. Когда возникает ситуация выпадающих доходов, и не только выпадающих, а неполучения ожидаемой прибыли — там государство берет на себя это бремя. Наше законодательство если это и предусматривает, то декларативно.

Инвестора нужно звать

В Ростовской области привлечением инвестиций занимается сразу несколько структур: Департамент инвестиций и предпринимательства, минэкономразвития, Агентство инвестиционного развития, а также лично губернатор Василий Голубев. Однако Игорь Степанов отмечает, что потенциал региона может значительно вырасти, только если схема привлечения инвестиций будет более прозрачной.
На чем основывается регулирование отношений инвестора и власти в Ростовской области?

— То, что происходит у нас, не скрывает ни Владимир Бартеньев, ни Светлана Абдулазизова. Из потенциальных моделей, по которым работают ГЧП‑проекты, сейчас в РО используется только одна: компенсация уже потраченных серьезных финансовых средств. Она проявила свою действенность и работает весьма сложно, потому что там критерий такой: кто затратил больше денег, того и поддерживаем. Говорить о серьезной прозрачности этой схемы крайне сложно.

А в идеале?

— Модели должны быть рассчитаны на то, чтобы правительство и Минэкономики уговаривало приходящих инвесторов. А они этого не понимают: вот вы сначала затратьте огромные деньги, а потом комиссия сядет и подумает: можно ли вам их компенсировать.

Но такая ситуация не повсеместно в России. Есть регионы с удачной законодательной базой для ГЧП?
— В Санкт‑Петербурге хороший опыт. Там наши партнеры — международная юридическая фирма Salans, провели несколько реальных проектов ГЧП. Закон у них, даже не вникая в его подробное детальное изучение, это четкое регулирование без разночтений на 14 страницах. Для сравнения, в Ростовской области чуть больше странички. В Питерском законе предусмотрена взаимосвязь и одновременное использование бюджетного, земельного, корпоративного законодательства, описаны детально схемы, как инвестор может сотрудничать с субъектом федерации в реализации каких‑либо проектов. Например, у нас написано, что одним из способов может быть заключение соглашения. Какого соглашения? О чем соглашения? Понятно, что об инвестициях, но инвестор, его консультант, прочитав такой закон, не видят четкой системы. В законе СПб подробно написано, кто со стороны госорганов, в какой мере вправе и может участвовать, подробно указаны участники отношений, кто и в какой мере вправе вносить в этот совместный будущий проект изменения, как осуществляются инвестиции и т. д. То есть это не просто листок, а подробная инструкция, грамотная, профессиональная, что инвестор здесь может получить.

Но, несмотря на отсутствие достойного закона, в Ростовской области есть удачные проекты ГЧП.
— Вопреки всем сложившимся условиям и благодаря тому, что сошлись интересы Евразийского концерна, Водоканала города, области, РФ, с 1995 года реализуется проект «Вода Ростова». Этот проект единственный, который действительно входит в зону интересов и потенциально может применяться в ГЧП. «Бассейны Дона» делаются только на энтузиазме моего тезки, Игоря Викторовича Горина, на энтузиазме Евгения Николаевича Луганцева. Там, где есть политическая воля, где есть желание, проекты реализуются. Транспортная сфера — не работают, не идут инвесторы. Медицина — делаем попытки, из Salans нам идет информация о потенциальных инвесторах, у которых есть разнообразные предложения.

Вы говорите, что Salans в качестве посредника передает вам информацию об интересе инвесторов. Неужели спрос есть, но в регионе нет предложения?

— Мы передаем эту информацию в Минздрав, в Министерство экономики и пытаемся как‑то дать ей ход. Пока удачных примеров нет. Предпринимались некие усилия, но до сентября они затормозились, например, что касается стадиона. Еще есть левобережная зона — единственный случай, когда привлекли опыт, знания Игоря Буракова и АИР подключился к презентации проекта. До этого АИР занимался производством и привлечением инвестиций не в ГЧП, а в коммерческие проекты. Но в этот раз, видимо, губернатором, правительством РФ, президентом была поставлена задача, чтобы чемпионат мира 2018 года по футболу прошел и у нас, поэтому область подключила все возможные ресурсы. И левобережная зона, и метро, и то, что предпринимает сейчас «Ренова» с правительством области (Прим. ред. — строительство аэропорта) — все это может помочь, чтобы Ростов принял ЧМ.

Но закон о ГЧП не работает. Нужно его переписывать, привлекать специалистов. Этот вопрос висит в воздухе?

— Определенные действия я предпринимал по тому, чтобы организовать сотрудничество по вопросам ГЧП при Внешэкономбанке, переговоры состоялись. В каком положении сейчас это сотрудничество, мне трудно судить. Центр ГЧП — один из тех, где специалисты по ГЧП уже есть, они обобщали опыт, у них наработана практика по всей России. Там Герман Крашенинников, Вадим Украинцев занимаются вопросами ГЧП.

Проблема не в идее, а в исполнении

В июне Госдума приняла в первом чтении правительственный законопроект, предусматривающий создание контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг. Поводом к этому послужили многочисленные споры относительно действующего 94‑ФЗ. Второе чтение законопроекта запланировано на сентябрь — октябрь этого года, но субъекты РФ уже самостоятельно выходят из сложившейся ситуации и действуют по 223‑ФЗ от 18 июля 2011 г.

Из ГЧП вытекает проблема Закона 94‑ФЗ. Со временем стало ясно, что он имеет множество недочетов.

— На самом деле как панацея в том, чтобы избавиться от непрозрачной и порочной системы распределения заказов для нужд бюджета законом 94-ФЗ, есть уже принятый закон 223‑ФЗ, который устанавливает более свободный, детальный порядок определения организаций, для которых размещение закупок регламентируется законом 94‑ФЗ. Речь идет об унитарных предприятиях, хозяйственных обществах, где более 50% доли участия государства, бюджетных учреждений, организаций и некоммерческих партнерств, созданных государством. Если идти от обратного, то для всех организаций, кроме министерств, система упрощается и дается возможность самостоятельно разрабатывать правила. Дело в том, что сроки по 94-ФЗ преувеличены. И если, например, инвесторов сейчас пустить по этому закону, то мы стадион своевременно не построим.

А как насчет рассматриваемого закона о Федеральной контрактной системе?

— Этот закон — еще одна попытка сделать закупочную систему более прозрачной. На мой взгляд, если закон примут, он действительно снимет множество спорных вопросов и приведет к соблюдению баланса интересов всех сторон.

Сейчас выбирают уполномоченного по защите прав предпринимателей. Насколько я знаю, его деятельность тоже пока законодательно никак не регулируется.

— Я бы так сказал: это сейчас крайне модный тренд. Помню, первое сообщение было в этой связи о том, что Сергея Горбаня прочили на эту должность. В порядке общественного дополнительного поручения. Но власть не должна в этом участвовать, сам бизнес должен выбирать человека, которому доверяет. На федеральном уровне Титов — кандидатура, которому верят. Он уже начал предпринимать определенные шаги, доказывая полезность этого института.

На основании чего действует институт?

— Пока нормативного обоснования нет, все в стадии разработки. Есть потребность общества в том, чтобы эти институты существовали, пока политические решения опережают нормативное регулирование.

Не логично ли было бы сначала подписать нормативные акты, чтобы человек знал, на что он идет?

— Посмотрим на это с другой стороны: напишут закон, начнет он по нему работать…

А он далек от жизни…

— Да. А практика нашей жизни показывает, что когда принимают какой‑то революционный закон, буквально через полгода, через год они возвращаются к нему: шишек набили и поняли, что идея-то была правильная, а исполнение ее неверное. Именно первая практика обобщения, как работает этот институт, позволит определить принципы, на которых омбудсмены будут работать.
Тогда с чего начинать?

— Пытаться сформировать те основные отношения, которые должны регулироваться этим будущим законом. Будут попытки того, чтобы уполномоченные нарабатывали какие‑то принципиальные правила, процедуры, как они должны реагировать на те или иные обращения. Думаю, этот институт должен работать примерно как работает Павел Астахов.

На ваш взгляд, бизнесу это нужно? Это чья больше инициатива: бизнеса или государства?

— Думаю, инициатива впервые громогласно прозвучала именно от государства. ТПП как институт не может охватить представительские задачи для бизнеса, функцию совмещения интересов бизнеса и власти. Объединяются ведь по сферам, к примеру, промышленники, лесной союз, зерновой союз. Они обсуждают общие проблемы, доносят их правительству, президенту, министерству с/х.

Но они основаны снизу, не сверху?

— Да, и здесь будет нечто подобное.

Автор Мария Карачевцева